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【深評】PPP“公私合營”道遠

發(fā)布時間：

2015-12-01

      1月3日，北京市交通委員會與中鐵建聯(lián)合體簽訂投資協(xié)議，這意味著興延高速公路PPP(Public-Private-Partnership政府和社會資本合作)項目成功落地簽約。

      興延高速公路PPP項目是財政部9月29日公布的第二批PPP示范項目之一。第二批示范項目共計206個，總投資6589億元。

      如興延高速公路PPP項目一樣，大部分落地項目都是由政府方和國企央企合作，而民企和外企由于自身固有的劣勢，以及準入門檻和規(guī)模要求等種種限制，經(jīng)常難以與財大氣粗的國企央企競爭。

      “PPP是指政府與社會資本合作，但目前實際上還是‘公公合作’。一方是政府，另一方是大型央企、地方國企，民企這個‘私’參與得還很少。”中建政研信息咨詢中心主任梁艦坦言。

      由國企主導的PPP，難以實現(xiàn)推行PPP的初衷。PPP最初的推出是為了替代政府及地方融資平臺的直接投資，從而盤活社會資本、降低政府債務，以及降低運營成本和提高運營效率。

      國企成為參與PPP的合作主體，這意味著參與者仍是以前那群人，資金池沒有明顯擴大，盤活社會資本的效果并不明顯。此外，這也與公共基建負債及資產(chǎn)向私營部門轉移的初衷相違背。債務只是由政府部門轉移到國有企業(yè)，而公共部門總體債務并未降低。

要想真正實現(xiàn)公私合營，也恐怕并非一朝一夕能夠做到。從政策層面來看，需要進一步出臺鼓勵民企參與的具體政策，更為關鍵的是，應該規(guī)范PPP的項目操作使其公開透明，以及保障項目的合理穩(wěn)定回報，才能夠真正吸引民企外企。

“雙向選擇”

      PPP市場中，政府方和社會資本方都在努力尋找最佳的合作伙伴。以財政部公布的第二批PPP示范項目——興延高速公路——為例，對于政府方而言，關鍵在于通過良好的守約記錄及強大的財力保障和合理的風險及收益分擔機制，來吸引社會資本。此外，政府方也會通過有效的競爭機制選擇合適的合作對象。

      與此同時，社會資本方也會按照自己的標準和對風險的把握，優(yōu)選合適的項目和合作對象。

      北京市交通委員會發(fā)展計劃處李飛向《財經(jīng)》記者介紹，社會資本最為擔心和顧慮的問題便是政府的契約精神和財力保障。而北京在這方面相對規(guī)范，財力也有保證，而且在契約記錄上也有良好的表現(xiàn)。

      不管是之前的4號線，還是近期的14號線和16號線，北京市政府與京港地鐵都配合得非常好。甚至在票價發(fā)生變化導致社會資本的利潤發(fā)生變化時，政府方和社會資本方都愿意以補充協(xié)議的形式，再次進行協(xié)商。

      最近北京地鐵票價再次調整，面對調高票價導致的京港地鐵客流減少、收入降低，政府和企業(yè)均同意以補充協(xié)議的形式，再次進行協(xié)商，以保障企業(yè)的合理收益。

      “這是為什么從2013年底，大型央企開始回歸北京的原因?！崩铒w直言，參與這次招投標的共有6家社會資本，都是央企和市屬國企。他解釋說，相比于外省的利潤率，北京給出的利潤率不算高，但大型央企之所以愿意重回北京，正是看重了北京良好的契約精神和強大的財力保障。

      在風險和收益分擔機制上，興延高速繼續(xù)著4號線的“保底客流、超額分成”的做法。興延高速將保底客流定在80%，即客流量連續(xù)三年低于預測客流的80%，特許經(jīng)營公司即可申請補償;但與此同時，興延高速項目還創(chuàng)新性地通過競爭機制讓企業(yè)自愿將這個數(shù)字往下降。最后企業(yè)都將保底客流降到75%，很好地將車流方面政府承擔的風險降到最低。

      在保障了企業(yè)收益的同時，北京市交通委還采取了超額分成的做法，合理分配政府和企業(yè)收入。最終確定的合理收益率是不超過自有資金的8%;同時設定了封頂收益率，即社會資本方的全投資，包括自有資金和銀行貸款，不得超過政府既定的收益率。

      據(jù)悉，該項目131億的總投資額當中，政府出資33億，社會投資人出資34億，剩下60多億通過銀行貸款融資獲得。合理收益率意味著社會資本自有資金34個億的收益率不超過8%，而銀行貸款的部分則是當期利率是多少，政府就給社會資本方多少。

封頂收益率則意味著，對社會投資人可以獲得的最高收益做一定限制，即最多允許包括銀行貸款在內的98個億獲得政府方定的收益率，這樣設計可以避免已經(jīng)有保底機制保障的社會資本獲得暴利。

      李飛透露，興延高速項目選擇社會資本方時，最看重的是他們的施工能力、運營能力，以及所需的政府補貼。

      興延高速作為2019年世園會和2022年冬奧會的配套項目，必須在2018年底之前完工，因此該項目的絕對工期不超過40個月。與此同時，該工程有三個特長隧道，其中最長的是一條5.7公里的隧道。而目前北京最長的隧道尚不超過3公里。

      因此北京市交通委對社會資本的工程方面的能力特別看重，尤其是施工能力、建設能力、工期保障等等。

      企業(yè)的運營能力也非常被政府所看重。在25年里雙方要有一個良好的合作，基礎就是社會投資人需要有一個良好的安全保障和運營能力。

      政府對于競標價格也格外關注。北京的征地拆遷費用很高，所以該項目的建設成本很高，按照北京市現(xiàn)行0.5元/標準車/公里的收費標準，即使25年一直收費也收不回成本，因此不可避免地需要政府補貼。

      “按照約定通行費作為招標標的的方式，我們當時設定了一個攔標價，這當中0.5元/標準車/公里是老百姓走高速時付費承擔的，超出部分就是政府財政承擔。如果通過招標把約定通行費降下來，后續(xù)的政府財政補貼就會降低。”李飛透露。

      據(jù)悉，該攔標價是參考25年的運營成本、當時的利率以及8%的社會投資人的收益率綜合測算的。由于近期利率的不斷下降，同時通過公開招標、競爭的方式使得社會投資人的8%的收益率有所下降，最終形成的報價比攔標價要低，節(jié)約了政府的補貼。

      建設和運營能力，以及申請者報價之外，很多地方對企業(yè)的融資能力也相當強調。根據(jù)《財經(jīng)》記者獲得的池州主城區(qū)污水處理和市政排水項目匯報材料，這個財政部公布的第一批示范項目當中的明星項目，在選擇合作伙伴時，要求社會資本方必須“擁有良好的融資能力和較高的銀行授信度”。

      這也是《財經(jīng)》記者觀察多個招標公告中，諸多項目業(yè)主公開提出的要求。例如經(jīng)營權轉讓價為4億元的南京市城東污水處理廠PPP項目，就明確要求“申請人應具有相應的投融資能力，能夠提供合法有效的金融機構授信證明或銀行資金證明，且額度不得低于人民幣10億元”。

      財政部政府和社會資本合作中心副主任焦小平也在10月底舉辦的一次研討會上坦言，“政府之所以需要你，第一是你比政府做得好，第二是政府目前也需要解決融資問題。”

      政府方有權按照自己的標準選擇它認為最為合適的社會資本方，社會資本方也同樣，有各自的原則來優(yōu)選合適的項目和合作對象。

柏林水務董事總經(jīng)理梁軍透露，其在選擇項目時，最看重三個方面的內容，一是項目的可行性以及規(guī)模與實際需求的匹配，而不太參與純粹的政績項目。如果項目建成以后無法發(fā)揮環(huán)境效益，即使政府愿意支付，也會造成資源的浪費。這樣的項目